1
各省、自治区住房和城乡建设厅、发展改革委，直辖市住房和城乡建设(管)委、发展改革委，北京市规划和自然资源委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、发展改革委，计划单列市住房和城乡建设局、发展改革委：
为贯彻落实中央城市工作会议精神和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)要求，加快推进工程总承包，完善工程总承包管理制度，提升工程建设质量和效益，我们组织起草了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)》。现送你单位征求意见，请各省级住房和城乡建设主管部门、发展改革部门于2019年5月31日前，分别将意见函告住房和城乡建设部建筑市场监管司、国家发展改革委投资司，并请发送电子版。
联系人及联系方式：
住房和城乡建设部建筑市场监管司 王三星
010-58933759/4169(传真)，wangsx@mohurd.gov.cn
国家发展改革委投资司 方刚
010-68502767/1408(传真)，fanggang@ndrc.gov.cn
中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
国家发展和改革委员会办公厅
2019年5月10日
(此件主动公开)
第一章 总则
第一条 (制定目的、依据)为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。
第二条 (适用范围)从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包(以下简称工程总承包)活动的监督管理，适用本办法。
第三条 (工程总承包的内容)本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
第四条 (基本原则)工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。
第五条 (监督管理部门)国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施指导和监督。国务院投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。
县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理。县级以上地方人民政府投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。
第二章 工程总承包项目的发包和承包
第六条 (工程总承包方式的适用项目)建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。
装配式建筑原则上采用工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。
第七条 (发包阶段和条件)建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确的项目，适宜采用工程总承包方式。
建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或备案程序。企业投资项目应当在核准或备案后，进行工程总承包项目发包。政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
第八条 (发包方式)建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。
工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。
第九条 (招标文件编制)建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，一般包括以下内容：
(一)投标人须知;
(二)评标办法和标准;
(三)拟签订合同的主要条款;
(四)发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求;
(五)建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及工程可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等;
(六)投标文件格式;
(七)要求投标人提交的其他材料。
建设单位可以在招标文件中，提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容;对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。
推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。
第十条 (工程总承包单位条件)工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，具有相应的项目管理体系和项目管理能力，财务、风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。
工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。
政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位。
第十一条 (投标文件编制期限)建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。
第十二条 (评标委员会组成)评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。
第十三条 (发承包的风险分担)建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。
建设单位承担的主要风险一般包括：
(一)主要工程材料、设备、人工费价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分;
(二)因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化;
(三)不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化;
(四)因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化;
(五)不可抗力造成的工程费用和工期的变化。
具体风险分担内容由双方在合同中约定。
鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。
第十四条 (合同价格形式)企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。
建设单位和工程总承包单位依据住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则，在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。
依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。
第三章 工程总承包项目实施
第十五条 (建设单位的项目管理)建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。
第十六条 (工程总承包单位的组织机构)工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护等工程总承包综合管理能力。
第十七条 (工程总承包单位的管理)工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。
鼓励采用先进工程技术进行优化设计，并依法应用于工程。
第十八条 (工程总承包项目经理条件)工程总承包项目经理宜具备下列条件：
(一)取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等;
(二)担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工总承包项目经理或者项目总监理工程师;
(三)熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范;
(四)具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。
工程总承包项目经理一般不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目经理。
第十九条 (鼓励自行实施设计和施工)鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工，促进设计与施工深度融合。
第二十条 (工程总承包单位的分包一)工程总承包单位根据合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包项目中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。
第二十一条 (工程总承包单位的分包二)工程总承包单位仅具有相应设计资质的，应当将工程总承包项目中的施工业务分包给具有相应施工资质的单位;仅具有相应施工资质的，应当将工程总承包项目中的设计业务分包给具有相应设计资质的单位。
工程总承包单位自行实施设计的，不得将工程主体部分的设计分包给其他单位;自行实施施工的，不得将工程主体结构的施工分包给其他单位。
建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定不得分包的内容。
第二十二条 (工程总承包单位的分包方式)工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。
第二十三条 (禁止工程总承包单位转包)工程总承包单位应当按照合同约定履行义务，不得将工程总承包项目转包。
第二十四条 (质量责任)建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。
工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对全部建设工程所负的质量责任。
工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。
第二十五条 (安全责任)建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。
工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。
第二十六条 (工期责任)建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。
工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。
第二十七条 (竣工验收、备案)工程符合竣工验收条件的，工程总承包单位应当向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。建设单位应当依法组织各参建单位进行工程竣工验收，并自工程竣工验收合格之日起15日内向工程所在地县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门备案。
工程总承包单位负责组织分包单位配合建设单位完成工程竣工验收。
第二十八条 (项目资料移交)建设单位应当及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，以及工程总承包单位、监理单位等移交的工程资料，建立项目档案，并在工程竣工验收后，及时向城建档案管理部门移交。
工程总承包单位负责总承包范围内工程实施过程中的工程资料的审核、签署、整理等工作，并向建设单位移交相应工程档案资料。
第二十九条 (保修责任)工程保修责任书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。
第四章 监督管理
第三十条 (项目投资管理)投资项目采取工程总承包的，建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。
政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
第三十一条 (安全生产许可证管理)工程总承包单位自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证;将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工单位的，施工单位应当依法取得安全生产许可证。
第三十二条 (安全生产考核合格证)工程总承包单位应当设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。
工程总承包单位仅具有设计资质的，其主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员应当依照《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》及其实施意见，向省级人民政府住房和城乡建设主管部门申请安全生产考核，并取得相应的安全生产考核合格证书。省级人民政府住房和城乡建设主管部门负责相应考核发证和监督管理工作。
第三十三条 (施工图设计文件审查)工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实际情况，按规定分阶段审查施工图设计文件。
第三十四条 (施工许可证办理的条件)工程总承包项目申请领取施工许可证时，可以提交以下文件确认相对应的办理条件：
(一)工程总承包单位具有相应施工资质且自行实施施工的，以工程总承包合同作为已确定施工单位的文件;工程总承包单位不具有相应施工资质或者将施工分包的，以工程总承包合同、施工分包合同作为已确定施工单位的文件。
(二)按规定分阶段经审查合格的施工图设计文件，可作为申请领取施工许可证所需的施工图纸。
(三)以工程总承包单位组织编制的施工组织设计文件，认定保证工程质量和安全的具体措施。
县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门不得违反法律、行政法规规定，增设办理工程总承包项目施工许可证的条件。
第三十五条 (信息管理)县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门应当加强工程总承包项目的信用管理工作，及时收集本行政区域内工程总承包项目、各参建单位、项目管理人员信用信息，按照相关规定记录并通过省级建筑市场监管一体化平台报送至全国建筑市场监管公共服务平台。
全国建筑市场监管公共服务平台、全国投资项目在线审批监管平台之间加强数据互联互通和信息对接共享。
第三十六条 (监督管理表格添加工程总承包单位)工程总承包项目的工程质量安全监督手续、施工许可证、竣工验收备案登记表、建筑物永久性标牌、质量终身责任信息表等相关许可和备案表格，以及需要工程总承包单位签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加“工程总承包单位”和“工程总承包项目经理”等栏目。
第三十七条 (法律责任)工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有违法违规行为的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。
第五章 附则
第三十八条 (实施日期)本办法自 年 月 日起施行。
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的攻关期。对于我国建筑业来说，其规模快速扩张带来的发展正在成为传统建筑业面临的机遇和挑战，加快推行工程总承包已成为建筑业改革发展的重点任务。
加快推行工程总承包的缘由
一、党中央国务院高度重视
2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设。”2017年，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》在完善工程建设组织模式中提出：“加快推行工程总承包。”全面提出了加快推行工程总承包的各项具体要求。
二、建筑业改革发展的重点任务
2006年以来，建筑业总产值持续增长，连续6年超过20%。2015年增速为2.3%，2016年回升至7.1%，2017年达到10.5%，今年第一季度为13%，整个行业进入平稳发展期。建筑业作为国民经济的支柱产业，存在着行业发展方式粗放、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后等问题。解决问题的重点任务之一是工程建设组织模式的完善改进。工程建设组织模式的主层面主要包括建设单位、工程总承包、全过程咨询。打破人为分割及碎片化，责任层次更明晰，责权利更统一，培育总承包企业及与之配套的专业企业，提升企业核心竞争力。
三、符合工程建设客观规律
真正的工程总承包符合工程建设的客观规律，有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源高效配置，提高工程建设水平；有利于提高工程建设效益，组织统筹管理设计、施工等力量，降低管理成本，有效控制投资，实现工程建设项目利益和价值最大化；有利于提升工程建设质量安全，发挥工程建设责任主体单一和技术管理优势，降低工程风险，确保工程建设质量安全和效益；从国际经济看工程总承包能够节省投资6%，缩短工期25%以上，更科学更合理进行工程总承包。
四、推动“一带一路”走出去实施
目前，我国有65家企业进入2017年度全球最大250家国际承包商榜单，国际业务占比13.9%，欧洲承包商平均74.9%，美国承包商49.6%。我国对外承包业务虽然遍布世界190多个国家和地区，但80%以上的业务集中在亚非等新兴和不发达地区。国际大型承包商BOT（建设-经营-转让）、PPP（政府和社会资本合作）项目占75%，中国建筑业企业EPC项目及施工总承包项目分别占比44%和36%，仍处于初级发展阶段。因此，加快推行工程总承包，促进行业转型升级，才能有效提升建筑业企业的核心竞争力，在“一带一路”大背景下，推动企业“走出去”战略的实施。
加快推行工程总承包的思考
一、精准跟踪及时总结
截至目前，已有近20个地方开始推行工程总承包，不仅集中在化工、石油、冶金等工业工程，目前房屋建筑和市政基础设施工程也在积极开展。通过已开展的工程试点，精准跟进跟踪，及时总结经验教训，少走弯路。
二、工程总承包核心与工程要求
工程总承包的推行在借鉴国际成熟通行先进做法的同时要结合中国国情。加快推行工程总承包的核心点是促进设计与施工深度融合，而不是简单叠加和大拼盘，要体现经济、技术、组织、管理、协调等资源集成高效配置。政府投资工程带头推行工程总承包，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，鼓励非政府工程推行工程总承包。
三、政府规范服务引导推进
加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收及工程担保、保险等制度规定，尽快出台管理办法和合同示范文本等。政府要审慎包容，市场准入更注重市场选择，具备设计或施工承包资质开展工程总承包，更多交由市场选择，有利于生产力的发展。加快完善信用体系，完善全国建筑市场监管公共服务平台，实现与国家信用信息数据共享交换，建立建筑市场主体黑名单制度，依法依规全面公开企业和个人信用记录。另外，还要加强事中事后监管。
四、利益回避与责任关系
由于工程总承包企业（施工企业）与工程咨询等企业存在着制约关系，因此，二者不可存在利益关系。按照总承包负总责的原则，工程总承包单位要承担工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任，对建设单位负总责，分包单位按照合同的约定对总承包单位负责，减少因责任不清对工程质量安全生产的影响。企业在某方面能力不足时，要允许总承包单位按照合同约定经建设单位同意，直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。利益和责任关系要注意防止转包挂靠，总包“包而不管”。
五、现有企业发展问题
在中国建筑业企业中，并不是所有的企业都具有工程总承包能力的，我们的企业多数不是大而全就是小而全，很少能够达到专、精、实、细。未来企业的发展有两种情况：一种是鼓励龙头建筑与工程设计企业（尤其是特级和大型工程设计企业）做优做强做大，另一种是大量专业特色鲜明的专业企业提升专业能力，做专做精做细做实。龙头企业与专业企业开展合作，各取所长，优势互补，避免同质化竞争，形成良好的行业生态。企业本身要找准定位，改变传统人力资源（培养复合型人才）及传统组织管理体系，提高技术与管理水平，增强企业核心竞争力。
（中国建筑业协会副会长 吴慧娟）
